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TEORIA DO ÓRGÃO PÚBLICO

 

Introdução:

Preliminarmente, é importante destacar que para entendermos a A TEORIA DO ÓRGAO PÚBLICO, precisamos primeiro trabalhar conceitos como: centralização, descentralização e desconcentração, pois só assim, saberemos como a administração age, estrutura-se, exerce suas atividades, de que forma e por quem o serviço público é desempenhado.

MODO DE ATUAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

 

▪️1. Centralização:

Conforme se pode inferir do próprio termo, centralização traz a ideia de centralizar, por isso, na chamada centralização administrativa temos a atuação direta do Estado, de "per si", por meio de seus órgãos e agentes integrantes da administração direta.

Portanto, os serviços são realizados pelos órgãos e agentes ligados a um determinado ente político/federativo, a saber: União, Estados, Municípios ou Distrito Federal. Desta feita, centralização refere-se a prestação centralizada direta.

Em suma, são atividades desenvolvidas diretamente pelos entes  federativos: União, Estados, Municípios e DF. A centralização se dá na administração pública pela atuação direta de cada ente político com atribuições legais e constitucionais. Os entes federativos fazem parte da administração pública direta, por isso centralização diz respeito a atuação direta das pessoas jurídicas governamentais.

 

▪️2. Descentralização:

De certo que a realização do interesse público não é algo simples e demanda muito tempo e recursos do Estado, surgindo a necessidade da criação de entidades que auxiliem nessa missão de forma mais eficiente. Passando assim, o Estado a desempenhar algumas de suas funções indiretamente por meio de outra pessoa jurídica criada por ele e que recebe a atribuição de realizar para o mesmo uma determinada função.

Dessa forma, a atuação descentralizada ou indireta, se dá com a criação de entidades seja por delegação ou por outorga (estudaremos oportunamente) dos entes políticos União, Estados, DF e Municípios, de competências e atribuições a pessoas jurídicas diversas. Disso, surge a chamada administração indireta, tendo como componentes: autarquias, fundações, sociedade de economia mista, empresas públicas.

Nesse caso, os entes federativos outorgam ou delegam atividades para serem desempenhadas por pessoas jurídicas autônomas, pessoas estas criadas pelo Estado com a finalidade de desempenhar tais atividades.

Isso dá uma ideia de especialidade, oriunda do princípio da eficiência, previsto no artigo 37, CF/88, pois cria-se entidades para cuidar de determinada atividade administrativa de modo mais específico. Como dito as referidas entidades fazem parte da administração pública indireta.

Quadro Comparativo:

CENTRALIZAÇÃO	DESCENTRALIZAÇÃO
O ESTADO realiza suas tarefas diretamente, por meio de seus órgãos e agentes da administração direta.	O ESTADO realiza suas tarefas indiretamente, por meio de outras pessoas, tais como as entidades da administração indireta.
ATUAÇÃO: DIRETA e IMEDIATA	ATUAÇÃO: INDIRETA e MEDIATA

 

3. Desconcentração

Fenômeno parecido com a descentralização, no entanto, na desconcentração não são criadas pessoas jurídicas autônomas, mas sim: órgãos, uma mera divisão interna de atividades ou competências. Para entendermos o que vem  a ser desconcentração precisamos entender o que é órgão público, por isso façamos tal análise.

3.1 Órgãos Públicos

✔Definição = Refere-se a uma unidade com atribuições específicas dentro de determinada pessoa jurídica da administração pública. Assim, os órgãos públicos pertencem a uma pessoa jurídica, ou seja, não são autônomos e também não possuem personalidade jurídica, logo em tese não podem ser parte em ações envolvendo a administração pública.

Igualmente, os órgãos, unem-se e contribuem com suas funções para existência de uma pessoa jurídica, mas são apenas uma unidade dentro desta. Desempenham competências sem personalidade jurídica própria, pois pertencem às pessoas jurídicas, mas não são pessoas jurídicas.

Lei Federal nº 9.784/1999, "Art. 1º (...) § 2º Para os fins desta Lei, consideram-se: I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta"

✔Natureza jurídica = o órgão é parte integrante da administração pública, por isso é de responsabilidade da administração pública os atos omissivos e comissivos realizados pelos órgãos públicos. Não possuindo personalidade jurídica nem capacidade processual responde por seus atos o ente que o criou.

Teorias sobre a relação com os órgãos:

 

●     Teoria do Mandato = Segundo essa teoria o órgão seria um mandatário do Estado, como se fosse um procurador, mas se se assim fosse teria personalidade jurídica própria para responder pelos seus atos o que não acontece logo, essa não é a teoria adotada no Brasil.

 

●     Teoria da Representação = De acordo com essa teoria, o órgão seria um representante jurídico do Estado como um tutor ou curador, mas para isso o Estado deveria ser incapaz o que não é, logo essa também não é a teoria adotada no Brasil.

 

●     Teoria do órgão ou Imputação = Essa teoria preceitua que é imputado ao Estado a responsabilidade dos atos praticados pelos órgãos, pois estes são meras divisão interna para facilitar a realização de tarefas, assim a pessoa jurídica da qual faz parte o órgão deve por ele ser responsável. Esta é a que adotamos no Brasil.

✔A teoria da imputação ou teoria do órgão: cunhada pelo alemão Otto Gierke, considera e que a pessoa jurídica com uma pessoa natural, e em analogia observa a  manifestação de vontade através de seus órgãos o que nos leva ao do princípio da imputação volitiva, assim, não é o órgão que responde pelo dano causado a terceiros, mas a pessoa da qual o órgão esse faz parte, sem exagero de se repetir  a conduta dos órgãos são imputadas ao ente federado ou à entidade a que pertencem.

✔Criação = o órgão público é criado, alterado e extinto por meio de lei de iniciativa do chefe do executivo (Regra), no entanto, tal regra comporta exceções.

CF, "Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre:

IX - organização administrativa, judiciária, do Ministério Público e da Defensoria Pública da União e dos Territórios e organização judiciária e do Ministério Público do Distrito Federal (...)

XI – criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública (...)

Art. 61 (...) § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; (...)

d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios"

Primeira Exceção: na criação dos órgãos do Poder Judiciário ou do Ministério Público, a iniciativa da lei será do Judiciário, ou do próprio MP.

CF, "Art. 96. Compete privativamente:

II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169: (...)

d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;(...)

Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.

§ 1º A competência dos tribunais será definida na Constituição do Estado, sendo a lei de organização judiciária de iniciativa do Tribunal de Justiça. (...)

Art. 127 (...) § 2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento. (...)

Art. 128 (...) § 5º Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros"

Segunda Exceção: Em alguns a criação do órgão não ocorrerá por lei, mas  por ato da casa Legislativa, como ocorre em órgãos criados pelo Senado e pela Câmara dos Deputados.

CF, "Art. 51 Compete privativamente à Câmara dos Deputados: (...)

IV – dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias (...)

Art. 52 Compete privativamente ao Senado Federal: (...)

XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias"

É muito importante que você tenha em mente que órgão e cargo público são coisas distintas, por favor, não confunda esses conceitos. O artigo abaixo versa sobre o decreto autônomo e costuma cair muito em provas confundindo os alunos, por isso, leia com atenção.

Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da República :

VI - dispor mediante decreto sobre:

a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;

b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;

Para evitar equívocos ou confusão na prova, entenda que o decreto autônomo não pode criar cargos, nem extinguir órgãos públicos. As bancas também podem chamar o decreto autônomo de: "regulamento autônomo", "regulamento independente" ou simplesmente  "decreto". CUIDADO!

✔Capacidade processual = via de regra não possui capacidade processual, isto é, estar em juízo na defesa de seus interesses, já que não possui personalidade jurídica. Entretanto, em caráter excepcional, tal entendimento foi flexibilizado pela doutrina e jurisprudência pátria, para facilitar na defesa das prerrogativas funcionais ou institucionais dos órgãos públicos.

A essa possibilidade também se estabelecem ressalvas. Vejamos: essa excepcional personalidade judiciária só é aceita em relação aos  órgãos  mais   elevados  do Poder  Público, de  envergadura constitucional, quando defendem suas  prerrogativas  e competências .  Por outro lado, esse tipo de conflito s e passa entre órgãos da mesma natureza,  como  é o  caso ( talvez  o mais  comum) de  litígio  entre  o Executivo e o Legislativo  e, como pertencem  à mesma  pessoa  política,  não haveria mesmo outra alternativa senão  admitir- lhes , por  exceção, a  capacidade  processual." (José dos  Santos  Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo,  18 a.  edição,  Lumen & juris ,  20 07,  p. 1 3 -14).

Além disso, por previsão legal expressa, os órgãos públicos poderão atuar na defesa dos interesses e direitos do consumidor, conforme preceitua o artigo 82, III, do Código de defesa do Consumidor.

Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente:

III - as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código;

✔Capacidade contratual: o raciocínio opera-se de igual modo ao aplicado a capacidade processual, pois não tendo personalidade jurídica, via de regra, não possui capacidade para contratar, no entanto, apesar de existirem críticas doutrinárias a respeito do tema a  própria constituição traz a exceção a esta regra.

Art. 37, § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I - o prazo de duração do contrato;

II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remuneração do pessoal.

✔Patrimônio = os órgãos não possuem patrimônio, pois não são pessoas jurídicas, não possuem autonomia, mas possuem autonomia financeira e orçamentária para comprar o que for necessário para desempenho de suas atividades, porém estes bens por óbvio pertencerão ao ente que este órgão pertence. Além disso, possui autonomia gerencial decidindo o funcionamento interno do órgão ressalvada as considerações legais, apenas para que o dia a dia não seja burocrático de modo a exigir autorização para tudo.

Classificação dos órgãos

1.  Quanto  à posição hierárquica em relação aos demais órgãos:

●     Independentes: não estão hierarquicamente subordinados a nenhum outro.  (ex.: presidência dos tribunais, chefia do executivo)

●     Autônomos: formam a cúpula da administração, estando subordinados apenas aos independentes. (ex.: ministérios, secretarias estaduais)

●     Superiores: São órgãos com poder de direção, de chefia, porém subordinados aos órgãos autônomos e aos independentes (ex.: superintendências, diretorias e coordenações).

●     Subalternos: são órgãos de mera execução, sem qualquer  poder de comando. (ex.: protocolo).

2. Quanto à estrutura:

●     Simples ou unitários: São constituídos por um único centro de competência, sem subdivisão interna. (ex. chefia do executivo)

●     Compostos: vários órgão dentro do órgão, ocorre a desconcentração das atividades para outros órgãos subordinados hierarquicamente. (ex. ministério da fazenda, que é formado por vários outros órgãos, como a secretaria da receita federal)

3. Quanto à atuação funcional: 

●     Singulares ou unipessoais: São órgãos onde os atos dependem da decisão de um único agente. (ex. presidência da república)

●     Colegiados, pluripessoais ou coletivos: São órgãos onde as decisões são tomadas de forma colegiada, ou seja, em grupo, sem hierarquia entre os agentes, ainda que exista um diretor ou presidente. (ex. CNJ)

Dito isso, podemos dizer que a desconcentração ocorre na administração direta e indireta, pois trata-se de uma setorização interna dentro de cada ente que faz parte da administração pública.

É a criação de setores, departamentos, ou repartições internas no âmbito de cada pessoa jurídica da administração direta e indireta; é a administração pública estruturada de modo que seja mais fácil e organizado para prestação de serviços públicos. O melhor exemplo são os órgãos públicos citados acima.

Assim, a desconcentração refere-se as competências atribuídas a órgão públicos que não possuem personalidade própria, onde sua atuação e existência dependerá de interesse de pessoa jurídica da administração.

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QUADRO EXEMPLIFICATIVO 

TÉCNICAS DE FIXAÇÃO e QUESTÕES

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